能源與環(huán)保歷來緊密相連，能源的無序開發(fā)與使用曾給環(huán)保帶來巨大壓力，環(huán)保政策的收緊則倒逼能源轉(zhuǎn)型。今年是打贏三大污染防治攻堅戰(zhàn)的收官之年，也是“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃”的決勝之年。不同細(xì)分能源領(lǐng)域、不同地區(qū)，通過優(yōu)化能源開發(fā)利用，在推動污染防治、生態(tài)保護(hù)方面有更多可能。

　　生物柴油大氣污染防治功能受限

　　生物柴油是以植物油、動物油、廢棄油脂或微生物油脂與甲醇或乙醇經(jīng)酯轉(zhuǎn)化而形成的脂肪酸甲酯或乙酯，主要用于交通燃料。生物柴油具有十六烷值高、燃燒穩(wěn)定充分、環(huán)保、可再生等優(yōu)點，性能優(yōu)于石化柴油，使用過程中無需對原有柴油引擎、加油設(shè)備、儲存設(shè)備和保養(yǎng)設(shè)備進(jìn)行改動。作為國際公認(rèn)的先進(jìn)可再生清潔能源，世界生物柴油產(chǎn)業(yè)正在快速發(fā)展。2019年，我國柴油表觀消費量約為1.5億噸，按B5(即添加5%生物柴油)估算，國內(nèi)生物柴油需求量可達(dá)750萬噸左右，按此規(guī)模可減排CO2約1800-2800萬噸；按照B10(即添加10%生物柴油)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)合估算，國內(nèi)生物柴油需求量可達(dá)1500萬噸左右，可以減排CO2約3700-5500萬噸。

　　發(fā)展利用生物柴油，對于降低CO2和顆粒物排放、治理大氣污染具有重要意義，而且對于以餐廚廢棄油脂(“地溝油”)為主要原料生產(chǎn)生物柴油的我國來說，發(fā)展生物柴油產(chǎn)業(yè)對杜絕“地溝油”回流餐桌、確保食品安全同樣具有十分重要的意義。

　　三道“門檻”

　　阻礙生物柴油推廣應(yīng)用

　　然而，當(dāng)前我國生物柴油產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍然偏小，2019年產(chǎn)量僅占世界的3%；同時，出口占比較高，約占全國生物柴油產(chǎn)量的55%。生物柴油仍未全面進(jìn)入成品油銷售主渠道，推廣應(yīng)用落后于國際實踐。導(dǎo)致生物柴油推廣應(yīng)用困難、難以在大氣污染防治中充分發(fā)揮作用的原因是多方面的，從原料收集到終端銷售、從政策配套到標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、從法律實施到管理體制，存在一系列系統(tǒng)性問題，亟待從全局角度加以系統(tǒng)解決。

　　首先，可追溯的廢棄油脂收集監(jiān)管體系有待建立。與歐盟等經(jīng)濟(jì)體以豆油、棕櫚油、菜籽油等糧食作物和植物油為主要原料不同，我國生物柴油生產(chǎn)以廢棄油脂為主要原料。由于“地溝油”等廢棄油脂產(chǎn)生源頭眾多，餐飲企業(yè)、酒店賓館、屠宰企業(yè)、肉類和皮革加工企業(yè)、行政企事業(yè)單位食堂以及居民家庭廚房等數(shù)量巨大、分布廣泛，集中收集十分困難。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“地溝油”治理工作的意見》(下稱“國辦30號文”)明確要求“建立健全追溯體系”，如果沒有配套的政策、技術(shù)設(shè)備以及處置企業(yè)，很難實現(xiàn)廢棄油脂集中收集、集中處理、全過程可追溯管理，致使大量廢棄油脂資源不清、去向不明，難以保障大氣污染治理所需生物柴油的原料供應(yīng)。當(dāng)前，我國除少數(shù)城市有比較完善的廢棄油脂收集體系外，大部分城市和地區(qū)廢棄油脂收集體系建設(shè)進(jìn)展較慢，亟待加大落實國辦30號文的力度，加快建立安全透明、全程監(jiān)控、可追溯的廢棄油脂收集管理體系。

　　其次，政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。根據(jù)國際經(jīng)驗，對生物柴油等先進(jìn)生物燃料的支持政策主要有直接支持和間接支持兩種。直接支持包括強(qiáng)制添加、財政補(bǔ)貼、稅收減免、政府采購、建造基礎(chǔ)設(shè)施等；間接支持包括對技術(shù)研發(fā)支持、創(chuàng)造良好的應(yīng)用環(huán)境，特別是利用CO2減排、細(xì)顆粒物治理、碳市場交易機(jī)制等政策提升石化柴油使用成本與生物柴油成本的比例。

　　在中央政府層面，我國先后出臺了生物柴油免征消費稅和增值稅即征即退等優(yōu)惠政策、B5國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，但在執(zhí)行過程中存在一些問題。我國廢棄油脂可以作為工業(yè)級混合油出口，既享受《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的增值稅70%即征即退，又享受13%的出口退稅，而生物柴油出口退稅稅率為零。給予廢棄油脂出口退稅導(dǎo)致廢棄油脂大量出口，國內(nèi)價格飛漲，生物柴油發(fā)展舉步維艱。一方面國內(nèi)生物柴油原料得不到保障，另一方面把碳減排效益拱手讓與歐盟等其他經(jīng)濟(jì)體，帶來碳減排方面的被動。

　　在地方政府層面，上海市出臺了地方性法規(guī)和相關(guān)扶持政策，對B5生物柴油加油站、水上加油站以及經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)可的內(nèi)部加油站給予調(diào)配銷售企業(yè)補(bǔ)貼，最高不超過每升0.24元；當(dāng)0號柴油批發(fā)價低于6000元/噸時，實行應(yīng)急托底保障補(bǔ)貼。上海市的經(jīng)驗值得總結(jié)與推廣。

　　在標(biāo)準(zhǔn)方面，我國僅制定了B5柴油標(biāo)準(zhǔn)，缺少B10、B20、B30等其他添加比例的生物柴油標(biāo)準(zhǔn)，且B5柴油標(biāo)準(zhǔn)沒有與國VI柴油標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量指標(biāo)完全對應(yīng)。政策與標(biāo)準(zhǔn)的不配套，導(dǎo)致石化企業(yè)執(zhí)行B5柴油強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的動力不足，成為制約廢棄油脂資源再利用、治理大氣污染的瓶頸。

　　再次，統(tǒng)一高效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制有待建立。《可再生能源法》對生物柴油作了有關(guān)規(guī)定，但其后沒有制定實施細(xì)則，沒有設(shè)立強(qiáng)制性的生物柴油添加量化指標(biāo)和實施時限，也沒有對生物柴油原料保障明確強(qiáng)制性措施，特別是沒有對建立統(tǒng)一高效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致責(zé)任不清、定位不準(zhǔn)，因此“‘地溝油’治理-生物柴油-大氣污染防治”產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)任務(wù)分工難以落實。餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市的廢棄油脂、公安部門查扣的涉案廢棄油脂等缺乏規(guī)范進(jìn)入生物柴油行業(yè)的具體措施。禁止廢棄油脂進(jìn)入飼料油的相關(guān)政策，也因缺乏相應(yīng)的執(zhí)法力量而難以執(zhí)行。在《成品油價格管理辦法》中，只納入了乙醇汽油，而沒有納入生物柴油，成為生物柴油進(jìn)入成品油銷售主渠道的一個障礙。盡管《可再生能源法》對生物柴油產(chǎn)業(yè)的主管部門作了相關(guān)規(guī)定，但由于“‘地溝油’治理-生物柴油-大氣污染治理”涉及面廣、部門多，只有建立統(tǒng)一高效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制才能實現(xiàn)《可再生能源法》的目的，切實發(fā)揮生物柴油在“地溝油”治理和大氣污染防治中的重要作用。

　　建立全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同機(jī)制

　　刻不容緩

　　今年9月，我國二氧化碳排放“力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”目標(biāo)確定。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也明確提出，要“推動能源清潔低碳安全高效利用”“加強(qiáng)細(xì)顆粒物和臭氧協(xié)同控制，基本消除重污染天氣”“推進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化”。建立“‘地溝油’治理-生物柴油產(chǎn)業(yè)-大氣污染防治”全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同機(jī)制，減少CO2與細(xì)顆粒物排放，消除“地溝油”沖擊食品安全，刻不容緩。

　　一要制定實施生物柴油推廣應(yīng)用實施細(xì)則。在《可再生能源法》框架下，制定實施生物柴油推廣應(yīng)用實施細(xì)則，以法規(guī)或規(guī)章形式明確規(guī)定石化柴油中生物柴油添加比例、實施時限、原料保障、銷售供應(yīng)、工作機(jī)制、責(zé)任獎懲、監(jiān)督管理等內(nèi)容。

　　建議至2025年，B5標(biāo)準(zhǔn)得以全面落實，車用柴油的生物柴油添加比例至少達(dá)到5%，廢棄油脂年收集量達(dá)到500萬噸；至2030年B10標(biāo)準(zhǔn)全面實施，車用柴油的生物柴油添加比例至少達(dá)到10%，廢棄油脂基本實現(xiàn)全部收集。

　　二要健全政策與標(biāo)準(zhǔn)體系。完善資源綜合利用產(chǎn)品增值稅優(yōu)惠政策，調(diào)整工業(yè)級混合油出口退稅率為0，將生物柴油享受的增值稅70%即征即退調(diào)整為100%即征即退；將生物柴油納入《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》和《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法(試行)》，與國際碳交易接軌；修改成品油價格管理辦法，推動生物柴油進(jìn)入成品油銷售主渠道。

　　借鑒上海市經(jīng)驗，綜合考慮餐廚垃圾收集、處理、生物柴油生產(chǎn)、石化企業(yè)混配及銷售等各個環(huán)節(jié)的成本和相關(guān)費用，科學(xué)設(shè)計適合不同地區(qū)的生物柴油價格機(jī)制，特別是在廢棄油脂原料保障、柴油終端銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行符合實際的科學(xué)設(shè)計，制定補(bǔ)貼和稅收、進(jìn)出口等政策，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息通信技術(shù)，建立安全透明、全程監(jiān)控、可追溯的廢棄油脂管理體系，確保生物柴油原料足、供得上、用得起，使市場各參與主體均能獲得利益。

　　同時，鼓勵車用柴油B10、B20、B30以及生物柴油B100、脂肪酸酯型柴油抗磨劑等團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)的編制和推廣使用，研究啟動B5柴油標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，與石化柴油在質(zhì)量指標(biāo)上完全對應(yīng)，確保B5柴油在全國范圍內(nèi)通用。

　　三要建立統(tǒng)一高效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。以形成“‘地溝油’治理-生物柴油產(chǎn)業(yè)-大氣污染防治”完整的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈為目的，建立由國務(wù)院有關(guān)部委牽頭、相關(guān)部門參加的統(tǒng)一高效工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計，編制專題規(guī)劃，制定工作方案，統(tǒng)籌推進(jìn)“地溝油”治理、生物柴油產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大氣污染防治等各環(huán)節(jié)工作，形成強(qiáng)大工作合力。

　　地方政府層面，要建立由省政府有關(guān)廳局牽頭、相關(guān)部門參加的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。打擊“地溝油”進(jìn)入食用油、飼料油等違法犯罪行為，規(guī)范廢棄油脂進(jìn)入生物柴油生產(chǎn)企業(yè)；加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測，與成品油銷售公司合作，推動生物柴油進(jìn)入加油站系統(tǒng)。重點推進(jìn)京津冀、云南昆明、陜西西安、河南鄧州等地區(qū)和城市“地溝油”治理、生物柴油產(chǎn)業(yè)發(fā)展和大氣污染防治。

　　同時，委托第三方機(jī)構(gòu)建設(shè)“‘地溝油’治理-生物柴油-大氣污染防治”平臺，開展行業(yè)調(diào)研，進(jìn)行政策法規(guī)研究，建立廢棄油脂、生物柴油運行監(jiān)測系統(tǒng)，編制行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行業(yè)自律，開展國際交流，促進(jìn)技術(shù)和行業(yè)進(jìn)步，發(fā)揮橋梁紐帶作用。

　　四要建立生物柴油推廣應(yīng)用考核機(jī)制。將生物柴油推廣應(yīng)用指標(biāo)完成情況納入各地區(qū)(行業(yè))經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系和干部考核體系。綜合考慮“地溝油”治理、CO2減排，科學(xué)設(shè)定考核評價指標(biāo)，充分調(diào)動各地區(qū)各部門積極性，形成發(fā)展生物柴油產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)大氣污染治理的強(qiáng)大合力。